LE MYTHE DES SUBVENTIONS AUX COMBUSTIBLES FOSSILES

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Rémy Prud’homme 1

Octobre 2015

Dans le bon combat contre le CO2, tous les mauvais coups (coûts) sont permis. Le dernier est l’affirmation que les combustibles fossiles (et donc le CO2) sont subventionnés par les gouvernements, à hauteur de quelques 500 milliards de dollars par an. Il est porté par l’OCDE, l’Agence Internationale de l’Énergie, le FMI, la Banque Mondiale, excusez du peu. Ces chiffres sont obtenus en utilisant des définitions discutables de la notion de subvention aux combustibles fossiles, et en ignorant systématiquement leur surtaxation.

Dans la plupart des pays, les carburants automobiles payent un impôt spécial, en plus de la TVA au taux plein. En France, cet impôt spécifique s’appelle la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques ou TICPE (autrefois appelée TIPP). Justifiée ou non (on peut en débattre) la TICPE est une sur-taxation. Elle ne frappe pas tous les produits énergétiques au même taux. L’essence est plus lourdement imposée que le diésel, par exemple ; le gaz naturel, le diésel consommé par la SNCF, ou par la navigation fluviale, ou par les taxis, paient également la TICPE à un taux réduit. Tous ces produits sont moins surtaxés que l’essence, mais ils n’en sont pas moins surtaxés par rapport à tous les autres biens. Cela ne fait pas l’affaire de nos subventionistes. Pour transformer ces (moindres) sur-taxations en subventions, ils ont imaginé le tour de passe-passe suivant : ils définissent le prix « normal » des carburants comme le prix de vente de l’essence, et le comparent avec le prix effectif des autres carburants. Le bien le plus lourdement taxé en France est le tabac (350%, TVA comprise), suivi de l’essence (environ 130%) et du diésel (96%) – à comparer avec le caviar (20%). La procédure utilisée transforme ainsi le diésel, qui est le troisième bien le plus surtaxé, en un bien lourdement « subventionné ». Avec cette manière de compter, tous les biens – sauf le tabac et l’essence – sont subventionnés en France. Qui veut noyer son chien l’accuse de la rage 2.

Le prix « normal », qui doit servir de curseur, est le prix hors-taxe. Pour la plupart des biens, la notion est assez claire. Elle correspond au coût de production, à la valeur ajoutée par le travail et le capital pour la production du bien. Dans beaucoup de pays producteurs-exportateurs de combustibles fossiles, les prix hors-taxe auxquels se vendent le pétrole et le gaz sont bien supérieurs aux coûts de production : la différence est une rente. Dans ces pays, le prix normal à prendre en compte est-il le coût de production ou bien le prix de vente à l’exportation ? Si le coût de production est 10, le prix à l’exportation 100, le prix de vente au consommateur 40 (et pour simplifier la TVA inexistante), doit-on dire que ce pays surtaxe les carburants de 30 ou qu’il les subventionne de 60 ? Les organisations internationales choisissent la deuxième solution. L’Iran et l’Arabie Saoudite sont ainsi, de loin, les plus gros subventionneurs de combustibles fossiles. La justification théorique de cette procédure est que les gouvernements de ces pays se privent de 60 en vendant à 40 ce qu’ils pourraient exporter à 100, et que ces 60 sont une forme de subvention. Elle n’est pas absurde, mais pas totalement convaincante non plus. Elle a en particulier l’inconvénient de rendre l’évaluation des subventions totalement dépendante du prix de marché du pétrole (et du gaz) qui varient considérablement. Si le prix à l’exportation passe de 100 à 50 (c’est à peu près ce qui s’est passé au cours des deux dernières années), la « subvention » ainsi calculée diminue de 80% (elle passe de 60 à 10). Une telle diminution de la subvention, alors que ni les coûts de production ni les prix intérieurs n’ont changé, montre bien le caractère discutable, pour ne pas dire tendancieux, de la définition choisie.

Mais surtout, les chiffres pharamineux de subventions globales aux combustibles fossiles sont obtenus en ne considérant que les pays subventionneurs ou prétendus tels. Ces pays sont pourtant très minoritaires. Les autres sont des pays dans lesquels les prix de vente des produits pétroliers et gaziers sont supérieurs, parfois très supérieurs, aux prix internationaux avant impôts.

Des chiffres globaux ne sont pas disponibles, mais on peut calculer des ordres de grandeur pour les carburants routiers, qui constituent une part importante des produits incorporant des combustibles fossiles. On a estimé un prix « normal » en prenant le prix hors-taxe français, et un taux de TVA de 20% : 0,94 dollars par litre d’essence ou de gazole. On a comparé ce prix normal avec le prix effectif du gazole dans 213 pays en 2012 3 . Le prix effectif est plus élevé dans 183 pays pour le gazole. En d’autre termes, les carburants routiers sont surtaxés dans environ 87% des pays, et subventionnés dans 13% d’entre eux. Ils sont surtaxés dans tous les grands pays, même aux États-Unis, en Russie, en Chine, et (pour l’essence mais pas pour le diésel) en Inde. On a fait le calcul de la sur-taxation/subvention qui en résulte pour les 26 plus gros consommateurs de carburants routiers. On obtient des subventions pour 190 milliards de dollars, et des surtaxations pour 630 milliards de dollars, c’est-à-dire une surtaxation nette de 440 milliards. Ce chiffre est une sous-estimation, parce qu’il ignore le reste du globe (13% de la consommation), et qu’on a multiplié la consommation de carburant routier en général par la sur-taxation du seul diésel (moins surtaxé que l’essence). Globalement, la surtaxation (nette des subventions) des carburants routiers dépasse certainement 500 milliards de dollars.

Pour l’Europe, on dispose de données précises, qui confortent tout-à-fait les estimations ci-dessus. Eurostat, l’agence statistique de l’Union Européenne donne, pour chacun des pays de l’Union, la « fiscalité environnementale », et notamment celle qui porte sur l’énergie, c’est-à-dire en pratique les combustibles fossiles. Elle s’élève pour l’Union Européenne pour 2013 à 250 milliards d’euros, soit à l’époque environ 300 milliards de dollars. Il s’agit bien ici de sur-taxation, en plus de la TVA au taux normal.

Au total, il apparaît que les combustibles fossiles sont dans plus de 80% des pays du monde davantage imposés que les autres biens et services. Ils paient les mêmes impôts, et notamment la TVA, que ces autres biens, et payent en plus des accises, des impôts spécifiques du type TICPE. Une exception discutable concerne une vingtaine de pays pétroliers et gaziers, où les prix de vente sont moins élevés que les prix internationaux, mais plus élevés que les coûts de production ; dans ces pays, une partie de la rente pétrolière et gazière est allouée aux consommateurs nationaux. Affirmer, comme on le fait tous les jours, que les combustibles fossiles sont subventionnés à hauteur de 500 milliards de dollars par an est proférer une contre-vérité flagrante.

Au regard des externalités que génère la consommation de ces combustibles fossiles, on peut considérer que ces surtaxes sont excessives, ou au contraire insuffisantes. Il s’agit là d’un débat important et complexe. Mais d’un débat qui ne doit pas occulter la réalité et l’ampleur de la sur-taxation des combustibles fossiles.

CO2 (Mt) Cons diésel (Gl) Prix « normal » diésel (€/l) Prix effectif diésel (€/l) Subvention unitR (+) surtaxe (-) €/l Subv (+)/surtaxe (I) G€
Subvention/surtaxation combustibles routiers 2012
OCDE:
Australie 76 34,6 0,94 1,57 -0,63 -21,8
Belgique 24 10,9 0,94 1,98 -1,04 -11,4
Canada 143 65,1 0,94 1,23 -0,29 -18,9
France 118 53,7 0,94 1,78 -0,84 -45,1
Allemagne 142 64,6 0,94 1,88 -0,94 -60,8
Italie 96 43,7 0,94 2,18 -1,24 -54,2
Japan 194 88,3 0,94 1,61 -0,67 -59,2
Corée 83 37,8 0,94 1,31 -0,37 -14,0
Mexique 149 67,8 0,94 0,85 0,09 6,1
Pays-Bas 32 14,6 0,94 1,95 -1,01 -14,7
Pologne 44 20,0 0,94 1,73 -0,79 -15,8
Espagne 70 31,9 0,94 1,75 -0,81 -25,8
Turquie 47 21,4 0,94 2,33 -1,39 -29,7
Royaume-Uni 108 49,2 0,94 2,27 -1,33 -65,4
Etats-Unis 1413 643,1 0,94 1,05 -0,11 -70,7
Total OCDE 2739 1246,7 0,94 -501,3
Hors OCDE:
Russie 139 63,3 0,94 1 -0,06 -3,8
Ukraine 25 11,4 0,94 1,25 -0,31 -3,5
Iran 120 54,6 0,94 0,12 0,82 44,8
Arabie Saoudite 117 53,3 0,94 0,07 0,87 46,3
Irak 37 16,8 0,94 0,56 0,38 6,4
Emirats Arabes Unis 28 12,7 0,94 0,64 0,3 3,8
Algérie 35 15,9 0,94 0,17 0,77 12,3
Egypte 48 21,8 0,94 0,18 0,76 16,6
Nigéria 25 11,4 0,94 1,09 -0,15 -1,7
Afrique du Sud 45 20,5 0,94 1,42 -0,48 -9,8
Chine 554 252,2 0,94 1,28 -0,34 -85,7
Inde 201 91,5 0,94 0,86 0,08 7,3
Indonésie 114 51,9 0,94 0,47 0,47 24,4
Malaisie 43 19,6 0,94 0,59 0,35 6,9
Pakistan 34 15,5 0,94 1,2 -0,26 -4,0
Thailande 60 27,3 0,94 0,97 -0,03 -0,8
Vietnam 30 13,7 0,94 1,06 -0,12 -1,6
Argentine 43 19,6 0,94 1,33 -0,39 -7,6
Brésil 179 81,5 0,94 1,02 -0,08 -6,5
Colombie 26 11,8 0,94 1,18 -0,24 -2,8
Venezuela 52 23,7 0,94 0,01 0,93 22,0
Total hors OCDE 1955 889,8 0,94 62,7
Total grands pays 4694 2136,5 -438,6
Total Monde 5374 2446,1
Moins grands pays 680 309,5
Total subventions 190,0
Total surtaxes -628,6

Sources: CO2 transport routier: OECD. 2014.CO2 Emissions from Fuel Consumption Highlights 2014, pp.55seq.
Transformé en M litres avec 1 l; de diésel=2,6 kg de CO2; et 1 m3 diésel = 0,845 litres
Prix du diésel: World Bank. World Development Indicators, Traffic and Congestion, Table 313

1 Professeur des universités (émérite)
2 Dans un rapport de l’OCDE sur la France on trouve encore plus surprenant, en ce qui concerne le charbon. La France a eu, dès les années 1990, le courage politique de fermer progressivement les mines de charbon, au prix d’aides sociales importantes. La dernière tonne de charbon a été extraite en 2004. Pour 2006, l’OCDE repère une opération comptable ou sociale de 2,9 milliards d’euros, et la baptise « subvention à l’extraction de charbon ». Voilà qui augmente d’autant les subventions aux combustibles fossiles.
3 World Bank. World Development Indicators, Table 3.13